¿Quién se quedará al timón del comercio mundial?

Por: Juan Fernando Palacio

Profesor de Relaciones Internacionales, UPB Medellín, juanfernandopalacio@gmail.com

 La de Estados Unidos no es la única elección importante de este fin de año.

Menos taquillera que esa, la elección del próximo Director General de la Organización Mundial del Comercio es de gran trascendencia para la estabilidad del sistema internacional, en un momento en que las presiones comerciales han alcanzado niveles inusitados. Los cálculos de la viabilidad de los actuales candidatos dicen mucho sobre los estados de incertidumbre en los que nos encontramos.

 

LA ORGANIZACIÓN

La Organización Mundial del Comercio (OMC) es una de las instituciones más importantes del sistema de mercado globalizado en el que vivimos y su función central es regular el comercio internacional entre sus miembros. Este sistema multilateral de comercio nació en 1947 con la firma del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés), una entidad a la que pertenecían 23 países y que fue creciendo paulatinamente en miembros y funciones. En 1995, con la conclusión de las negociaciones de la llamada Ronda de Uruguay, el GATT se transformó en la OMC, a la que hoy pertenecen 164 miembros que representan el 98% del comercio mundial. Hablando en plata blanca, las negociaciones en torno a la OMC han logrado disminuir barreras arancelarias en el mundo y han creado reglas comerciales más predecibles para todos los actores, facilitando el crecimiento económico de los países a través de sus exportaciones. Es un hecho que los 25 años desde que la OMC fue creada han coincidido con la más rápida disminución de la pobreza en toda la historia de la humanidad.

La OMC es una organización internacional muy especial; es compleja y suele ser incomprendida por los públicos externos. La organización tiene tres funciones básicas: administrar el acervo de acuerdos existentes, dirimir las disputas comerciales entre sus miembros y negociar nuevos acuerdos que impulsen el comercio y el desarrollo. Ubicada en Ginebra, Suiza, su presupuesto y personal son singularmente pequeños en comparación a otras organizaciones internacionales y buena parte de su trabajo es liderado directamente por los países miembros, cuyos embajadores en Ginebra ejercen las presidencias pro tempore de casi todos sus órganos. Si bien en sus tratados constitutivos los mecanismos democráticos para la toma de decisiones existen, en la práctica las votaciones son anatema y todas las decisiones se toman por consenso. En ese contexto, la figura del Director General tiene muy poco poder comparado con directores de otras organizaciones internacionales. Sin embargo, es éste el que lidera las negociaciones de comercio y el que les imprime su tono. Una elección inadecuada de Director General suele significar un pobre funcionamiento del brazo negociador de la organización y una pérdida de credibilidad en la misma.

 

EL DIRECTOR GENERAL

Son muy pocos en el mundo los candidatos viables para el cargo de Director General. Se requiere de una difícil mezcla entre excelentes competencias diplomáticas, bagaje político de alto nivel y conocimiento técnico muy detallado del contenido de las negociaciones comerciales. En la época del GATT, los directores generales solían haber sido los embajadores ante el GATT más reconocidos y a los que sus pares en Ginebra consideraban más confiables. Durante el GATT fueron en total cuatro y en el periodo 1947-1995 completaron con éxito ocho rondas de negociación. Desde 1995 en adelante, en cambio, en los que la institución ya convertida en OMC ganó más visibilidad, los directores generales y candidatos a serlo solían ser ministros o exministros de comercio o hasta ex primeros ministros. Sin embargo, ajenos a las dinámicas diplomáticas de Ginebra, los cuatro directores generales del periodo 1995-2013 no lograron concluir una sola ronda de negociación.

La excepción la constituyó el último Director General, quien fuera el candidato sorpresa de la elección de 2013. Roberto Azêvedo, en ese entonces embajador de Brasil ante la OMC, fue el único candidato que no tenía rango ministerial pero que, como en las épocas del viejo GATT, conocía por experiencia propia los desafíos de las negociaciones en Ginebra. De tono sereno, de estilo inclusivo, y hábil, su candidatura ganó y pasados siete años su legado ha sido positivo para la organización. En 2013 con su liderazgo se firmó el Acuerdo de Facilitación de Comercio, el primer acuerdo comercial firmado por la OMC desde su fundación. Su enfoque de cosecha temprana ha permitido que todas las conferencias ministeriales bianuales que ha presidido, Bali (2013), Nairobi (2015) y Buenos Aires (2017), hayan tenido resultados concretos en el brazo negociador. Y sus preparaciones para la conferencia ministerial en Nur-Sultan, Kazakstán, la última de su mandato, eran las más ambiciosas de todo su periodo. Sin embargo, el aplazamiento por un año de esta conferencia a raíz de la pandemia del coronavirus lo hizo preferir dejar su cargo con un año de anticipación. Su cálculo fue que si la elección del nuevo Director General el año entrante coincidía con la conferencia ministerial, difícilmente ésta iba a ser productiva en términos de negociaciones comerciales, mientras que si se adelantaba la elección para este año, un nuevo Director-General podría inyectar su energía fresca a las negociaciones y estar listo para liderar acuerdos ambiciosos el año próximo.

 

LA ELECCIÓN DE 2020

¿Quién sucederá a Roberto Azêvedo? Sólo puede ser candidato oficial al cargo un ciudadano que haya sino nominado por el gobierno de uno de los países miembros. En total fueron presentados ocho candidatos con hojas de vida de lujo: un mexicano, una nigeriana, un egipcio, un moldavo, una surcoreana, una keniata, un saudí y un británico.

Tratándose de la OMC, la elección de Director General es lenta, compleja e indirecta. Los miembros buscan evitar las votaciones directas y la revelación pública de sus preferencias con el fin de facilitar los procesos de construcción de consensos dentro de la organización. Luego de la campaña oficial y de la presentación pública de los candidatos en diversos eventos, el proceso de elección es entonces secreto, y está a cargo de ‘la troika’, los tres embajadores que tienen la presidencia pro tempore de los tres órganos más importantes de la OMC: el Consejo General, el Órgano de Solución de Diferencias y el Órgano de Examen de las Políticas Comerciales, que suelen ser los embajadores de mayor reputación y respeto de esta comunidad diplomática. La troika se encarga de determinar cuál es el candidato con más posibilidades de construir consenso entre los miembros. A través de reuniones privadas con cada embajador, se escuchan las preferencias múltiples de estos. Así, la troika anuncia cinco de los ocho candidatos que pasan a la siguiente ronda, en la cual luego quedan dos, para que al final los miembros elijan entre estos dos al candidato vencedor. Como hecho interesante, luego de cada ronda la troika anuncia los o el candidato “con más posibilidades de construir consenso”, anuncio después del cual los candidatos no mencionados se retiran voluntariamente de la elección. Así se mantiene la realidad-ficción de que ningún candidato fue rechazado públicamente y que el elegido fue el producto del consenso total de los miembros.

De los ocho actuales, hay candidatos que tienen muy baja viabilidad. El moldavo Tudor Ulianovschi, exdiplomático ante la OMC y excanciller, es una estrella política en ascenso en su país, pero por su corta edad muchos miembros lo considerarán poco sazonado para un cargo de esa estatura, sin contar que su país tiene muy poca influencia internacional para catapultarlo. El saudí Mohammad Maziad Al-Tuwaijri, exministro y banquero, no tiene suficiente experticia en comercio internacional ni representa a un país de suficiente peso y tradición en la organización. La surcoreana Yoo Myung-Hee, exministra de comercio, no tiene las competencias comunicativas que le den suficiente alcance en la OMC, además de representar un país que ya ocupó el máximo honor internacional por haber sido surcoreano el último Secretario General de la ONU, y esas sobre-representaciones nacionales cuentan en la arena multilateral. Además, en la creciente rivalidad entre Corea del Sur y Japón, este último se podría esforzar por impedir que un coreano dirija la OMC. La nigeriana Ngozi Okonjo-Iweala, laureada exministra y experta en banca multilateral, no tiene suficiente experiencia en comercio internacional a pesar de que el origen africano jugaría a su favor. Por último, el mexicano Jesús Seade Kuri, un negociador de comercio internacional de primer nivel y cabeza de las negociaciones del T-MEC con Estados Unidos y Canadá, a pesar de tener el encanto de representar un país en vías de desarrollo en una membresía compuesta mayoritariamente por este tipo de países, tiene la gran desventaja de representar a América Latina, la región del Director General saliente, en una organización donde las rotaciones continentales y regionales importan.

Los candidatos más viables, en cambio, provienen de África y esto porque África es el único continente que nunca ha tenido un Director General en la organización. El egipcio Abdel-Hamid Mamdouh, sin ser exministro, es una carta muy fuerte gracias a su experticia directa con negociaciones comerciales desde la Ronda de Uruguay y a haber sido por muchos años un funcionario de alto nivel de la secretaría de la OMC. Sin embargo, la candidata más fuerte y más obvia para convertirse en la próxima Directora General es la keniata Amina Mohamed. Además de ser africana y de que sería la primera mujer Directora General, Mohamed fue embajadora de Kenia ante la OMC y en ese rol ocupó consecutivamente la presidencia pro tempore anual de los tres órganos más importantes de la organización, los de la ‘troika’ mencionados arriba, un honor que sólo logran los diplomáticos más competentes y prestigiosos, con conocimientos de comercio realmente profundos. Además, Mohamed fue ministra de relaciones exteriores y comercio internacional de su país por más de cinco años, convirtiéndose en una figura clave en los logros de la Conferencia Ministerial de la OMC en Nairobi en 2015. Amina Mohamed sería en este año la persona que está hecha para ese cargo. Al menos así serían las cosas, si el mundo no estuviera patas arriba como ahora.

 

LA GRAN INCÓGNITA

Si el candidato sorpresa en 2013 era Azêvedo, el candidato sorpresa de la elección de 2020 es el británico Liam Fox. Parlamentario experimentado del Partido Conservador, ex Secretario de Defensa, y ex Secretario de Comercio Internacional en el periodo 2016-2019, cargo en el que se codeó con todos sus homólogos del G20 y que le dio acceso a conversaciones directas con Donald Trump y Xi Jinping, a Liam Fox no le falta experiencia política ni conocimiento técnico sobre comercio internacional. Su falta de experiencia diplomática en Ginebra la compensa con un estilo retórico cauto pero seguro y ejecutivo, y exhibe los logros y fracasos de sus años largos de batallar político como las “cicatrices” que tiene que cargar un nuevo Director General si quiere estar a la altura de las circunstancias.

Lo natural es que un candidato británico quede inmediatamente descartado de unas elecciones como esta al punto de que sería mejor para Reino Unido ni siquiera pasar la vergüenza de nombrarlo. En primer lugar, este país ya tuvo el honor de haber tenido a un ciudadano suyo como Director General del GATT. Eric Wyndham White lideró por 20 años la organización mucho antes de que se creara la regla de periodos de 4 años renovables. Con tantos países haciendo fila para contar con ese honor, lo normal es que un país que ya lo tuvo ni siquiera se presente a la elección en aras a la representatividad de toda la membresía. Igual de problemático es el hecho de que Fox represente a un país desarrollado en una época en la que los países en vías de desarrollo se han vuelto cada vez más activos en reclamar espacios de visibilidad y representación en las organizaciones multilaterales. Fox es de hecho el único candidato de un país desarrollado tradicional en la elección actual. Con países en desarrollo como la mayoría de la membresía y con la rivalidad entre China y Reino Unido a flor de piel por el tema Hong Kong, la candidatura de Fox parece disparatada. Y más todavía si se tiene en cuenta que los países de la Unión Europea, aliados naturales de Reino Unido en esta elección en otras circunstancias, no querrían darle premios simbólicos a ese país luego del Brexit.

Así las cosas, ¿por qué no simplemente catalogar a Liam Fox de candidato inviable con el resto del primer lote? La razón no evidente es Donald Trump, sus posibilidades de reelección, y la forma como la guerra comercial que inició desde que llegó al poder ha cambiado el orden de prioridades del sistema multilateral de comercio.

El panorama del comercio internacional, y el mandato mismo de Azêvedo en la OMC desde 2013, se partió en un antes y un después con la llegada de Donald Trump al poder en 2017. Con hostilidad feroz hacia la liberalización comercial y con la cuestionable narrativa de que todos los países del mundo se están aprovechando de los Estados Unidos, Trump canceló negociaciones estratégicas como la Trans-Pacific Partnership, ha promovido guerras comerciales con China, la Unión Europea y otros socios comerciales y ha menospreciado la importancia la OMC en la promoción de los intereses de los Estados Unidos y en la consecución de paz y prosperidad en el orden mundial, amenazando en varias ocasiones con retirar al país de la organización. De hecho, en “Rage”, el último libro de Bob Woodward sobre Trump que se publicó esta semana, Woodward asegura que Trump le hizo la misma amenaza de retirarse directamente al Director General Azêvedo en reunión privada, a menos de que la OMC pusiera a Estados Unidos en la categoría de país en desarrollo, para, según éste, comerciar en igualdad de condiciones con China o India. Las tácticas de presión que Trump usa con países e instituciones aliados suelen ser así de extremas, según ilustra el libro con este y otros casos.

Pero más allá de estas amenazas todavía sin desenlace, Trump le está dando un duro golpe a la OMC a través del bloqueo que este país ha estado haciendo al nombramiento de los miembros del Órgano de Apelación de la OMC. El Órgano de Apelación es el equivalente a la ‘Corte Suprema’ de la organización, que opera como última instancia en las disputas comerciales entre los miembros radicadas en el Órgano de Solución de Diferencias. Así, la era Trump no sólo ha agregado tensión a las negociaciones comerciales en las salas y los corredores de la OMC, sino que, además, este bloqueo del Órgano de Apelación está produciendo una disfunción del brazo judicial de la organización que podría llevar a todo el sistema al colapso.

Quién, desde la OMC, podría encarar adecuadamente ese reto por cuatro años más, dada la posibilidad de que Trump fuera reelegido en noviembre. Esa es la pregunta que se están haciendo muchos miembros a los que les preocupa la continuidad y el futuro de la organización y de todo lo que depende de ella. Y esa es la razón por la que la aparentemente absurda candidatura de Liam Fox no es descartable. El brasilero Azêvedo era presa fácil de la narrativa de Trump de que los demás países del mundo y las instituciones multilaterales se están aprovechando de los Estados Unidos. Ceder y aceptar en casos así no parece una opción para Trump. Considerando entonces que siete de los ocho candidatos a Director General provienen de países en desarrollo, todos alimentarían fácilmente esa narrativa. Incluso el mexicano Seade Kuri, que tiene la ventaja indudable de haber concluido negociaciones con el gobierno de Trump en el T-MEC, cae dentro de la misma esfera.

Todos caen en ella, menos Liam Fox. Si la cabeza visible de la OMC es un británico (el principal aliado de EEUU a los ojos de Trump), un miembro del Partido Conservador (con afinidades políticas con la base de Trump), un hombre (ya sabemos de la hostilidad de Trump hacia las mujeres en el ámbito profesional) y un hombre blanco (ya sabemos de su racismo), Trump tendría menos razones para rechazar posiciones más amistosas hacia la OMC, pues lejos de verlas como la claudicación de Estados Unidos contra el ‘globalismo’, las interpretaría como la reconquista anglosajona del poder global.

Así las cosas, como lo que está en juego es la supervivencia misma de la organización, muchos miembros, así no les guste del todo, preferirían el pragmatismo. Hasta China y la Unión Europea podrían poner en pausa sus prevenciones y pensar en Fox como la carta segura que mantenga la OMC a flote si Trump se quedara en el poder cuatro años más.

Es muy difícil hacer predicciones ante una baraja de candidatos de tan alto nivel y con tantos factores a considerar. Además, lo que suceda en esta elección dependerá de los pronósticos que en Ginebra y en las capitales se hagan de la elección presidencial en Estados Unidos en noviembre. El nivel de aversión al riesgo de los miembros de la organización está por verse.

(Imagen: Euronews)